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La Unión Africana: ¿un nuevo actor global en paz y seguridad?

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Este año se cumple el 54 aniversario de la Organización para la Unidad Africana (OUA), hoy convertida en Unión Africana (UA).

Etiopía, sede de este organismo, ha sido punto de encuentro de líderes africanos y de otras zonas del mundo para conmemorar la ocasión. Este "cumpleaños" es un buen momento para evaluar los avances realizados y las necesidades pendientes, especialmente en relación con una arquitectura de paz y seguridad que pueda dar respuesta rápida y adecuada a los numerosos retos que enfrenta el continente en estos ámbitos.

La OUA fue creada en 1963 como reflejo de la situación en que se encontraban muchos de los pueblos africanos: fundamentalmente, la lucha contra el colonialismo y a favor de la independencia efectiva. Fue también la expresión de los sueños de pan-africanismo de varios de sus creadores, destacados líderes anticoloniales, y su objetivo no era sólo crear Estados independientes sino también un área continental más coordinada y con una voz única para abordar los problemas del momento. En todo caso, las dinámicas de la Guerra Fría (con sus diferentes intereses y alineaciones internacionales), las distintas relaciones bilaterales entre los nuevos países africanos y sus antiguas potencias colonizadoras y los propios problemas internos de muchos Estados miembros impidieron a la OUA cumplir estos ambiciosos objetivos.

La Unión Africana, creada en Sitre (Libia) en 2002 a partir de la anterior, es mucho más ambiciosa en lo que se refiere a cómo abordar los asuntos de paz y seguridad en este continente. Así lo refleja su Carta fundacional, que establece el derecho de la UA a la intervención en otros Estados miembros en casos de "graves circunstancias" relacionadas con genocidios, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra. En este aspecto se incorpora la doctrina internacional y principios como la "responsabilidad de proteger", lo que supone un cambio radical respecto a los valores de la OUA, basados en la soberanía estatal y la no interferencia en asuntos internos de los países miembros (un reflejo de las prioridades en la época del colonialismo).

 

Las instituciones de la UA

Desde 2002, y hasta ahora, se ha hecho un esfuerzo muy importante para desarrollar la Arquitectura de Paz y Seguridad en África (APSA). La APSA tiene como objetivo lograr mayores capacidades y una mejor coordinación de los distintos países, y de los bloques comerciales regionales, en cuanto a prevención de conflictos, gestión y resolución de crisis en el continente. La creación de la UA responde así a la visión de que sea un organismo africano el que se ocupe, de forma prioritaria, de asuntos como la acción humanitaria y la protección de civiles en el marco de conflictos armados en este continente, así como de los esfuerzos en materia de mediación y en misiones de mantenimiento de la paz.

El principal organismo de coordinación en estas materias es el Consejo de Paz y Seguridad (CPS), creado en 2004, y a partir del cual se han desarrollado otras importantes instituciones como el Sistema Continental de Alerta Temprana, el Panel de Sabios, la Fuerza Africana de Estabilización (FAE) y la Política Común Africana de Defensa. A la hora de abordar las causas profundas de los conflictos también se ha hecho un esfuerzo para aprobar y trasladar a la legislación de los miembros instrumentos como la Declaración sobre Cambios Inconstitucionales de Gobierno (para evitar y rechazar golpes de Estado), la Carta Africana sobre Elecciones y Democracia y el Protocolo a la Carta Africana de Derechos Humanos sobre los derechos de las mujeres, entre otros.

La UA ha tenido, debido a todo ello, éxitos como su activa participación en misiones de mantenimiento de la paz en Burundi, Darfur (Sudán), Comoros y Somalia. Asimismo, entre 2003 y 2012 se produjeron 12 golpes de Estado, y la UA suspendió a ocho países de su participación en el organismo, como sanción por la forma irregular de cambio de gobierno. La suspensión es un mecanismo que pretende estigmatizar a aquellos países sometidos a ella. Otros países han sido sometidos por el mismo motivo a sanciones adicionales y aún otros más han sido objeto de fuertes condenas. Pero es obligado reconocer que, en la práctica, la UA carece desafortunadamente de la capacidad para adoptar medidas más coercitivas.

 

La UA actor emergente en el mundo

Este actor emergente en los asuntos internacionales afronta todavía un buen número de problemas para ser plenamente operativo. El primero y fundamental es la falta de financiación, así como de recursos humanos disponibles y formados para acometer las tareas encomendadas. La APSA es financiada sobre todo por sus mayores miembros (Nigeria, Sudáfrica, Argelia, Libia y Egipto), pero depende casi en un 90% de la financiación exterior, especialmente de la Unión Europea. Por otro lado, las rivalidades entre diferentes países y líderes dificultan en buena medida la adopción de decisiones rápidas y consensuadas, como mostraron las divisiones públicas en relación a crisis como las de Costa de Marfil o la intervención de la OTAN en Libia. Las diferencias de criterio en cuestiones como la interferencia y la no intervención se han traducido también en respuestas lentas o inexistentes en estos casos y, más recientemente, en Malí.

 

Conflictos en África

En términos de paz y seguridad, el número de conflictos armados nacionales ha descendido pero simultáneamente aumenta el de crisis locales, así como la incidencia de fenómenos como la corrupción, el crimen organizado y el terrorismo, entre otros. Así, mientras algunos conflictos han sido resueltos y otros subsisten, aumenta el número de crisis más difícilmente definibles y manejables, como las creadas por grupos como el Ejército de Resistencia del Señor (LRA) en Uganda y países limítrofes, Al Qaeda del Magreb Islámico (AQMI) o Al-Shabab en Somalia. A todo esto se suman nuevos retos como la penetración del crimen organizado, vinculado en muchos casos al tráfico de drogas, en lugares como Guinea Bissau o Malí, con una gran capacidad corruptora y de "vaciado institucional" en lugares que presentan ventajas para el comercio de bienes ilegales y debilidades institucionales que los hacen más permeables a estas amenazas.

Por si esto no fuera suficiente, hay que recordar que muchos Estados africanos siguen siendo institucionalmente débiles y presentan déficits de legitimidad y gobernanza, lo que crea el caldo de cultivo para nuevos conflictos o crisis. A los viejos problemas de seguridad hay que sumar la inserción plena de África en los circuitos económico-comerciales internacionales, especialmente como exportador de materias primas (minerales e hidrocarburos) o productos agrícolas. Pese a la mayor estabilidad en muchos países y a las tasas de crecimiento económico que algunos registran, no se ha logrado avanzar en una integración continental que permita abordar estas relaciones desde un marco de mayor fortaleza. Por ejemplo, el comercio entre los 53 países miembros de la UA (Marruecos es la excepción continental) representa menos del 10% del total africano. El resultado es que, en muchos casos, las nuevas actividades siguen los viejos patrones coloniales, y por eso el resultado no tiene los efectos deseables sobre al estabilidad y bienestar económico de las poblaciones afectadas. En esta materia hay que añadir el papel de las empresas multinacionales. Sus prácticas de evasión de impuestos a través del uso de paraísos fiscales, unido en un buen número de casos a la existencia de elites nacionales corruptas, empeoran los problemas de buen gobierno y los riesgos de conflicto asociados, por ejemplo, a la explotación de minerales.

En suma, la UA ha supuesto sin duda un paso adelante a la hora de crear una voz africana para abordar asuntos de paz y seguridad. Así lo muestra, por ejemplo, su aproximación holística a estos problemas, que va desde la prevención de conflictos y la alerta temprana al mantenimiento de la paz o la intervención en circunstancias extremas. Todo ello está diseñado con el objetivo de que no vuelvan a producirse situaciones como el genocidio de Ruanda ante la inacción de instituciones regionales e internacionales. La participación de la UA en varias misiones de mantenimiento de la paz arroja igualmente resultados positivos. Pero para hacer a este organismo, y sus principios, plenamente operativos, sería necesario aumentar las capacidades de muchos Estados en materia de despliegue de fuerzas, formar a los profesionales (civiles y militares) que deben actuar en estos contextos y reducir la dependencia financiera externa para adoptar decisiones con mayor independencia y legitimidad.

Las capacidades, sin embargo, están diseñadas. Resolver los problemas anteriores, aunque no será fácil, permitiría abordar de forma más amplia la cuestión de la seguridad humana en el continente. Esto supone atender no sólo a los viejos y nuevos retos de la violencia sino también a los problemas del desarrollo. Sólo así podría la UA cumplir el objetivo de convertirse en un actor relevante en el panorama político, económico y de seguridad global.


Escrito por Mabel González Bustelo

Observatorio de Medios del Centro de Saberes Africanos, Americanos y Caribeños


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